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a)
Introducción:
En
lo que se denominó reforma del estado 1, mediante la sanción
de la ley 23696, publicada en el B.O. el 23/8/1989 dentro del
ámbito del ex Ministerio de Obras Públicas, conocida como ley
de reforma del estado, junto con el dictado del decreto
660/1996, publicado en el B.O el 27/6/1996, se suprimieron
entes descentralizados, o secretarias del estado y/o
subsecretarias por existir entre 2 organismos del estado
funciones similares, naciendo de dichas operaciones, fusión
mediante de los ex entes, 1 nuevo ente estatal, no superpuesto
en las funciones.-
Si
bien ello era una practica cercana al sentido común, que en
estos días no es el más común de los sentidos, no quita que
surgieran nuevos órganos del estado, que no tenían delineada
una competencia expresa, por lo cual algunas organizaciones
administrativas nacidas en la década de 1990, no encuentran en
la actualidad razón institucional de funcionamiento.-
Asimismo,
también se intentaban destinar fondos de un área determinada
a otra, sin atacar el problema de fondo consistente en la mala
calidad en la prestación del servicio publico.-
Frente
a dichos antecedentes, se plantea entonces la necesidad de
repensar la metodología de abordaje a la temática de reforma
del estado nacional, repensandola desde una visión mas ligada
a los procesos de modernización poniendo el acento en los
aspectos cualitativos, y no tanto en la reasignación
presupuestaria y/o supresión de organismos estatales
En
síntesis, se podría decir con respecto a la década del 90,
en lo atinente a la Reforma del Estado, que la cancha quedo
delimitada, restando posteriormente definir las reglas del
juego.-
b)
¿Cómo debiera orientarse el gasto público?
Todo
sistema de gestión de las finanzas publicas debiera cumplir
con tres objetivos básicos; a) la disciplina fiscal agregada,
la asignación de recursos entre programas a partir de un plan
estratégico de priorizacion y la eficiencia del gasto.-
Sólo
el cumplimiento de dichos objetivos permite alcanzar el
equilibrio fiscal y, al mismo tiempo, mejorar sensiblemente la
calidad de los bienes y servicios públicos recibidos por la
sociedad.-
Si
bien toda reforma estructural requiere tiempo y recursos hasta
su total y efectiva implementaron, el proceso es gradual y
puede iniciarse muy rápidamente con importantes impactos.-
En
las actuales condiciones de inflexibilidad del gasto, es
imposible reducir sustancialmente el déficit a través de un
nuevo ajuste, sin perjudicar notoriamente la producción
publica del estado nacional. Es por esto, que dentro del
proceso de modernización de la APN, que deben replantearse
todas las transferencias automáticas o semiautomáticas que
hoy realiza el Gobierno Nacional y que le quitan flexibilidad
para la ejecución de políticas.-
Sin
embargo, también es evidente, que ese proceso demorara un
tiempo con el que no se cuenta dada la magnitud y persistencia
del desequilibrio fiscal.-
Es
por ello que una de las primeras acciones tendientes a la
mejora de eficiencia en la gestión publica, debe orientarse al
sector de la administración tributaria, apuntando a un
incremento de la recaudación por reducción de evasión y no
depender tanto de una reducción del gasto.-
Los
elevados porcentajes de evasión, respecto a los estándares
internacionales, permiten suponer que aún pequeñas ganancias
de eficiencia recaudatoria colaborarían de manera decisiva en
una rápida reducción del déficit fiscal. Un cálculo muy
aproximado muestra que hoy la APN recauda por ingresos
tributarios y contribuciones y aportes a la seguridad social
aproximadamente $36.000 millones anuales. (Conf. estudios
realizados por el Dr. Julio Cesar Balbi, "Enfoques sobre
los problemas de la macroestructura, las agencias del sector
publico y el gasto publico, Fundación espacio plaza, año
2001)
Suponer
una evasión actual del 25% y una evasión razonable del 15 %
(valores consistentes con estimación de distintas fuentes y
con los estándares internacionales, de acuerdo al estudio
citado en el párrafo anterior) implica que con una adecuada
lucha contra la evasión, se podrían incrementar los recursos
totales casi un 10 %. Para lograr el mismo efecto reduciendo el
gasto, debería ajustarse casi un 50% el gasto flexible. (Conf.
informe técnico citado)
En
síntesis, un aumento de eficiencia en la administración
tributaria tiene un impacto mucho mayor sobre el control del déficit
que un aumento en la eficiencia del gasto, teniendo este último
especial impacto en la calidad de los bienes y servicios públicos
provistos pero no tanto en la reducción del déficit.-
Una
mejora en la eficiencia recaudadora, a través de una efectiva
lucha contra la evasión, se ve dentro de los términos de la
ley 24769, que estableció la Justicia Penal en lo Económico,
como el fuero encargado de ejercer acciones contra los
contribuyentes evasores de la hacienda publica en el supuesto
de denuncias recibidas, lo cual permitió inicialmente
incrementar los ingresos sin aumentar alicuotas ni generar
nuevos impuestos.-
En
el mediano plazo, una vez alcanzado el equilibrio fiscal, la
eficiente administración tributaria permitiría reducir la hoy
elevada presión impositiva sobre los contribuyentes efectivos,
favoreciéndose de este modo el crecimiento económico y, además
mejorando la percepción del contribuyente y generando
incentivos en le pago de impuestos.-
Del
lado de la ejecución del gasto, a medida que avance el proceso
de reforma y la ganancia de eficiencia, se podrá mejorar
sensiblemente el impacto real de las políticas publicas sobre
la sociedad sin necesidad de recurrir a incrementos
presupuestarios que comprometan el equilibrio fiscal.-
Al
final del proceso de reforma, se debería lograr un equilibrio
que es aún más importante que el fiscal, y es el de tener una
presión fiscal acorde a la calidad de los bienes y servicios
provistos públicamente.-
Dicho
de otro modo, lograr que la sociedad reciba lo que demanda del
estado a un costo que ella considera justo.-
c)
¿Cómo lograr una transformación en la gestión de los
organismos del Estado?
Los
cambios institucionales que apuntan a optimizar la gestión de
las organizaciones estatales teniendo en cuenta las características
particulares de cada una, buscando incrementar la productividad
y mejorar la calidad de los servicios prestados por el sector público,
liderados por los más altos niveles de decisión de cada
organización, involucran por igual a los empleados públicos y
a los ciudadanos.-
Las
transformaciones horizontales que apuntan a producir cambios en
sistemas que atraviesan transversalmente a toda la Administración
Nacional en sus modalidades de gestión. Su importancia radica
en que constituyen el apoyo y sostén administrativo para todas
las actividades de carácter sustantivo.-
Optimizar
y consolidar estos sistemas horizontales, en línea con el
nuevo modelo de gestión, redundara en una administración más
eficaz y eficiente.-
En
la década del 90, en el marco de modificaciones del contexto
institucional descripto, se realizaron desde el punto de vista
de la Administración Pública Nacional, reformas en los
sistemas de administración horizontales, particularmente en
los casos de la administración financiera, a través de la
sanción de la ley 24156, que encomendó a diferentes
organismos del estado, entre ellos la SIGEN, y la AGN, tanto el
control interno y externo cuanto el control posterior de la
actividad desplegada en el ámbito del PEN, y también del
Congreso Nacional.-
Controles,
que actualmente tienen una asignatura pendiente, como ser la
eliminación de la institución de control previo de la
actividad administrativa del PEN, que antes era verificada por
el Tribunal de Cuentas, a través del derogado decreto ley
3453/58.-
Entonces,
a los efectos del contralor administrativo de la hacienda
publica, seria interesante repetir la buena costumbre del
control previo al que nos tenia acostumbrado dicho ente
estatal, el cual por otro lado actúa dentro de la Provincia de
Buenos Aires, regulado por una ley especial.-
Otro
considerable cambio, se nota en torno a los recursos humanos de
la órbita de la Administración, con la implementación de
planes de retiro voluntario para el personal que se desempeñaba
como planta permanente, el cual fue a veces reemplazado por
personal contratado en forma temporal, que formó un porcentaje
considerable en torno a la actividad continua que se desplegaba
en la administración, los cuales unidos a los funcionarios políticos
conformaban el elenco estatal.-
Se
consideró, sobre todo que frente a la necesidad de reducir el
déficit, siempre era necesaria la supresión o fusión de
unidades organizativas a fin de reducir costos o bien
implementar los planes de retiro voluntario, pero no se
obtuvieron los resultados esperados, por que:
El
objetivo estaba puesto en eliminar o fusionar unidades
organizativas, en función de parámetros numéricos que
supuestamente debían encorsetar la cantidad de las mismas, sin
cuestionarse la estructura organizativa que estaba detrás de
la organización, con lo cual sé hacia cosmética, pero no se
iba al fondo de la cuestión.-
De
dicho modo, los representantes institucionales de cada sector sólo
participaban a la hora de negociar del número de unidades
organizativas que debían suprimir o fusionar.-
Al
ser el único fin la reducción de gastos, se olvidaba de hacer
más productivas las organizaciones públicas.-
Con
respecto a la relación Nación-Provincias no hubo avances
significativos en las reformas administrativas provinciales, la
implementacion de una nueva ley de coparticipación de
impuestos, en cumplimiento con lo establecido en la constitución
nacional reformada, así como la redefinición del rol del
estado nacional como garante de los servicios básicos
transferidos a efectos de tender a compensar las diferencias
regionales y avanzar en la coordinación y articulación de
competencias concurrentes.-
A
ello, hay que agregarle el problema de la corrupción, y tener
en cuenta que el Estado Nacional, ha ratificado por ley Nro.
24.759,la "Convención Interamericana contra la Corrupción",
publicada en el B.O. el 17/1/1997.-
La
lucha contra el germen descripto, que junto con el
afianzamiento del sistema democrático, y el art.1ero de la
magna carta, son los puntales del sistema que nos rige desde la
Constitución Nacional, es un cáncer percibido por la
sociedad, el cual necesariamente ha de ser extirpado para
mejorar la calidad institucional.-
Ello,
ya que la percepción social reinante es que la corrupción no
sólo es un problema ético sino también se percibe como una
forma de gestión, que afecta el desarrollo económico, social
e institucional.-
d)
Crisis del modelo gerencial de la década del 90
El
modelo gerencial tradicional de la década pasada no fue
modificado durante la década pasada.-
El
mismo esta estructurado, en general, en torno a procedimientos
morosos que consolidan prácticas de trabajo rutinarios y de
baja calidad.-
En
su mayor parte, las organizaciones públicas son influidas por
la rutina y están orientadas a la consecución de resultados
que no se consideran importantes desde el punto de vista político.-
La
burocracia condiciona de este modo a los directivos, quienes
perciben la existencia de un margen pequeño de autonomía para
la acción creativa e innovadora, avocándose casi
exclusivamente a la administración de los problemas cotidianos
sin atender aspectos estratégicos, con lo cual se prestan
bienes y servicios en forma insuficiente y el estado baja en su
rol de agente regulador.-
Sin
embargo y he aquí uno de los problemas más importantes, para
transformar la actual estructura burocrática publica en un
conjunto de organismos eficientes, eficaces y transparentes a
fin de regenerar una macroestructura del estado basada en
reglas claras y explícitas.-
En
este sentido, las transformaciones estructurales pendientes en
el sector público nacional constituyen una de las principales
líneas de acción, enfocadas específicamente a alcanzar una
organización más eficiente de acuerdo al rol de cada unidad,
su forma de financiamiento y la asignación de recursos.-
Como
existía una asimetría entre los resultados vinculados a las
cuestiones presupuestarias y las cuestiones relativas al
desempeño institucional, redundo en situaciones tales como la
descentralización de prestaciones a niveles jurisdiccionales
de menor rango, sin la descentralización adecuada de
recursos.-
También
se dieron los casos, de resignación de funciones entre
organismos del estado nacional por fusión o desaparición, que
tuvo como externalidad negativa funciones emergentes sin
organismos responsables o, en otros casos, funciones duplicadas
sin una delimitación precisa de las esferas ni las fronteras
de competencia, existiendo por ello superposición de funciones
e indefinición del organismo o jurisdicción responsable de la
tarea.-
De
dicha forma, entonces continúan a la fecha, existiendo
organismos que funcionan tal como lo hacían hace una década
atrás, pero con menores responsabilidades, respondiendo su
funcionamiento a una época en que el desarrollo del país se
orientaba hacia un lado diferente al de estos tiempos
modernos.-
Otras
circunstancias, consistieron en que no se tomaron decisiones de
fondo o en la estructura organizativa, sino solamente parches
parciales que servían para paliar la situación del momento,
cosmética para la década del 90, pero que no iban al fondo de
la cuestión.-
Tomando
en cuenta las restricciones de financiamiento vigentes, la
deformación de la estructura estatal ayudó a profundizar la
crisis de producción del aparato público, reforzando a su vez
su crisis de legitimidad.-
Pudiendo
por ello, tal vez, afirmar actualmente que la composición del
estado nacional muestra una gran diversidad de organizaciones y
funciones que no responden a criterios racionales, establecidas
sin un orden de prioridad estratégica y con niveles casi óptimos
de desfinanciamiento.-
e)
SUGERENCIAS
Como
se destacó al final del punto anterior, existe una total falta
de política estratégica en el sentido de saber hacia donde
deben orientarse las funciones de los entes de la administración
por responder a un modelo de gerenciamiento perdido en el
tiempo, que responde a un aparato burocrático que termina por
fagocitarse a los actores que componen las estructuras del
estado, ya sean funcionarios políticos, funcionarios de
carrera o bien agentes contratados.-
Ante
ello, y como quedo fijado en b) "?Cómo debiera orientarse
el gasto publico?, sería imprescindible lograr una mejor
recaudación, a través de la baja de la evasión impositiva,
implicando ello una mayor recaudación, y con dichos ingresos
poder optimizar el gasto público del estado.-
En
ese camino, se lograría un acercamiento a un equilibrio
fiscal, sin que ello implique cobrar nuevos impuestos, ni
aumentar los existentes, ni recurrir a otras fuentes de
financiamiento del estado
A
tales fines, se recomiendan como propuestas concretas en la
lucha contra la evasión, siempre dentro del marco de la ley
24.769, que estableció la competencia de la justicia en lo
penal económico, para que pueda determinar cuando en caso de
denuncias, ocurrieron delitos de evasión impositiva, como así
también infracciones lindantes con la elusión, relacionadas
con la disminución premeditada del acervo de la hacienda pública,
y junto con las decisiones que adopten las autoridades, las
siguientes medidas,las cuales fueron adoptadas por unanimidad
en el 7mo congreso de derecho tributario que se celebro en San
Martín de los Andes, en septiembre de 1999), a saber:
a)
Destacar que, la crisis que atraviesa la lucha contra la evasión
fiscal en nuestro país, se debe atribuir a que los planes de
acción técnico-penales no se han dirigido a la investigación
del hecho imponible, sino a centrarlos en tareas de mero
control formal abusivo como única actividad procesal;
b)
Incorporar un régimen de incentivos para los contribuyentes
cumplidores, de manera de definir una estrategia de recuperación
de la conciencia social;
c)
Reconocer que una constante erosión de la conciencia fiscal de
la sociedad, se produce como consecuencia del accionar
desmedido de los agentes corrosivos de la moral pública, como
la malversación de fondos, la corrupción y la falta de
equidad tributaria, al percibir que el Estado no satisface sus
necesidades básicas;
d)
Combatir la evasión fiscal en el orden internacional
profundizando las siguientes medidas:
e)
Introducir normas en la legislación interna de cada país, que
otorguen a los contribuyentes y a las respectivas
Administraciones tributarias condiciones objetivas que permitan
discernir sobre la utilización correcta de las mismas o
demostrar el abuso de su utilización
f))
lograr una mayor cooperación internacional entre los países a
través de la asistencia mutua entre las Administraciones
tributarias que comprenda:
1)el
intercambio de información
2)la
cooperación en auditoría fiscal
3)la
celebración de "Convenios específicos sobre intercambios
de informaciones" y "Acuerdos de precios
adelantados";
g)
Aclarar, que no se pueden aplicar presunciones de orden
administrativo para definir una conducta dolosa, al ser
impropio a la verdad objetiva que requiere el derecho penal;
h)
Combatir los hechos ilícitos y la evasión fiscal mediante la
instauración de normas legales que contemplen medidas de
interrelación entre los organismos de control, bancarios y
fiscales, tanto en el ámbito nacional como internacional.-
Jefe
de Trabajos Practicos en elementos de derecho
administrativo,catedra del Dr.Jorge Saenz,UBA.-
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